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党国英:无偿划拨的宅基地应该停止了

  • 发布时间:2014-08-08 13:29
  • 来源:新浪专栏
  • 浏览量:1292
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对农户实行无偿的宅基地划拨供给政策,造成土地资源的严重浪费,并在实践中越来越难以落实,产生了大量历史遗留问题。应停止农村宅基地的福利性无偿划拨,用多种办法解决历史遗留问题。从2015 年起,停止对农户的福利性宅基地审批划拨。

  对农户实行无偿的宅基地划拨供给政策,造成土地资源的严重浪费,并在实践中越来越难以落实,产生了大量历史遗留问题。应停止农村宅基地的福利性无偿划拨,用多种办法解决历史遗留问题。从2015 年起,停止对农户的福利性宅基地审批划拨。


无偿划拨的宅基地应该停止了

  中国农村集体产权制度的主要弊端,是用同一个不完备的“社区共同共有”产权制度同时套用到农村竞争性经济领域与农村公共品配置领域,既损失效率,又牺牲平等,还导致社会不稳定。

  要清醒地认识到,农村土地“承包权”是一个过渡性的、具有中国国情性质的“产权”类别概念,改革的判断不应受制于这个概念的模糊性,而应给这个概念向法制语言的最终转换提供可能性。经过一定历史阶段,承包权这个概念最终会与所有权概念相统一。

  改革的主要目标:一方面是在竞争性领域明晰土地产权束中不同权属之间的边界,处理好土地所有权、承包权与经营权之间的关系以及其他相关经济关系,以建立“按份共有产权”为核心,构造有利于市场发挥决定性作用的土地产权结构;另一方面,在公共领域廓清各级公共管理部门之间的关系,实现公共品供给机制转型,以建立和完善有效的“共同共有产权”,提高公益用地使用效率。

  短期内,农村竞争性领域的集体产权制度改革是难点,而农村公共领域的产权改革需要更大范围的配套改革。因为旧体制下积累了很多问题,改革不能简单化。以笔者的调研、思考,形成了一些关于改革方略的意见,主要表现为以下几方面。

  (一)农区土地承包权长久不变改革

  土地承包权长久不变改革有利于耕地保护,有利于提高农民在土地产权交易中的谈判能力,从而有利于农业现代化和农村社会稳定。

  从我们的调查看,土地承包权长久不变改革的主要障碍:一是旧的“公地”观念根深蒂固,影响土地承包权改革成绩的巩固。

  二是一些地方的农户土地承包数量分配不公,承包地面积低于平均水平的农户不接受在现有基础上实行承包权长久不变政策,如果强行推进改革会引起利益冲突。一些地方在第二轮土地承包时,有的农户因为农业税负担放弃了土地承包权,在实行反哺农业政策后,他们希望要回应得的土地承包权。

  三是这项改革与现行法规存在冲突。按现行法规,第二轮农村土地承包期限是三十年,在承包期内,“发包方不能收回承包地”、“不得调整承包地”。从法律上说,承包到期后是可以调整土地承包关系的,有不少农户期待第二轮土地承包到期后重新调整土地。土地承包权长久不变改革要正视并解决以上问题,以确保改革成果。

  改革的基本方案主要有:

  修订《农村土地承包法》及其他法规的相关条款。新的条款应规定,农村耕地应承包到户,并永久不变。确立承包权永久不变的土地分配应具有公正性。

  永久不变的土地分配状态应确定一个时点:可以选择为第二轮土地承包到期后最后一次调整土地结束的时点,也可以确定为第二轮土地承包期结束前实施的最后一次调整土地结束的时点,还可以按现状作为承包权长久不变的基础。时点的选择应由村民大会三分之二多数通过。

  以现状为基础的永久不变承包方案,或作最后一次调整所形成的永久不变承包方案,必须经由村民大会的95% 以上表决通过。

  永久不变承包方案的制定要公平公正,防止村干部行使特权侵害普通农民利益,防止乡村宗法势力破坏土地公正分配。农业部出台永久不变承包方案制定的原则性指导意见;县人民政府出台永久不变承包方案的实施意见;村民委员会在乡镇人民政府监督下主持制定并具体落实本村永久不变承包方案。

  当5% 以下农户不同意由村委会主持制定的永久不变承包方案时,可由土地纠纷仲裁机构进行仲裁,不服仲裁时可提交法院审理判决。有仲裁机构或法院否决永久不变承包方案时,村委会必须依照民主程序调整永久不变承包方案。

  永久不变承包方案落实时,必须确定每户农民得到的承包地的地块四至,并建立档案,颁发证书。

  做好土地承包权永久不变的宣传工作。地方党和政府有关机构要组织宣讲队伍,向广大农户宣传土地承包权永久不变的意义以及改革的基本原则。县级有关领导部门要印制宣传手册,并发放到每个农户。要明确告诉广大农民,此项改革结束后,承包地将不再作出调整。

  (二)未实行土地承包制地区的股份社股权设置改革

  在中国一些经济发达地区的农村,没有实行农户土地承包制,而组建了以土地为主要资产的股份社或股份合作社。有的地区撤消了村建制,改村为市镇社区。这一制度的好处是每户农民所持有的集体资产股份比较平均,为深化改革创造了比较好的基础。

  但这一制度的缺陷也很明显,一是股份社的股权分布过于平均,不利于形成现代企业制度;二是股份社多由村干部掌控,使竞争性领域的股份社运行与社区公共事务纠缠在一起,农民对股份收益的分配意见很大,客观上也留下了滋生腐败的空间,不利于深化农村改革;三是股权设置往往不规范,农户持有的股份常常需要调整,使“集体经济成员权”不稳定,不利于股权交易。

  这类集体经济制度改革的方案是:

  实行“政经分开”体制,完善股份社的治理架构。股份社成员权与农村社区成员权分离;股份社由股东选举出的机构管理经营,村委会行使社区公共事务的管理职能。进入股份社的资产应该是村集体或社区的经营性资产。

  公正设置股份社股权,合理量化股权,并使股权固化。已经成熟的股份社可以进一步完善治理结构,向股东颁发股权证书,并在工商管理部门注册登记。存在较多矛盾的股份社,要制定更完善的股权设置量化固化方案。

  省级人民政府出台股份社股权量化固化指导意见,村委会在乡镇人民政府的领导监督下,依据本村实际情况制定和实施股权量化固化的具体方案。方案的制定要体现民主决策原则,争议处置的具体办法参照土地承包权永久不变改革方案的意见实施。

  完善股份社的收益分配机制。探索股份社的非农产业照章纳税、股份社不再向村集体划拨公益金的办法。合理分解村庄的公共开支,应由政府负担的开支由政府负担,实现公共财政全覆盖。股份社在照章纳税后仍然可以在总收入中提取公益基金,但基金的管理纳入一般企业管理通道。

  (三)农村产权流转交易改革

  广义的农村产权流转交易一直存在,但远没有达到市场经济发挥决定作用的要求。这方面存在的主要问题:

  一是在竞争性领域事实上实行了否认成员退出权的“共同共有产权制度”,形成了产权交易的根本性障碍;二是政府针对产权流转交易“外部性”没有相对完善的应对政策,土地经营权的流转呈现某种失序状态;三是对参与流转的主体缺乏好的政策规范,农户权利未得到合理保障;四是产权流转交易的价格扭曲严重,政府过度干预问题严重,给农业规模化经营带来高成本风险。

  农村产权流转交易的主要改革思路是:

  对于未实行农户土地承包制的农村,在股份改善社治理结构及股权量化固化的基础上,安排试点地区,探索建立农户股权交易市场,使农户股权具有可交易性,股份社具有开放性,更大程度上保障农户的财产权。建立股份交易中心。政府成立股份交易监管机构,制定交易规则。

  探索建立“注册农业经营者”制度,鼓励符合条件的专业农户成为耕地流转交易主体。政府鼓励在直接农业生产过程中,土地适当、有序地向专业农户集中,大力培育家庭农场。在一定时期内,政府鼓励城市农业投资者在农产品(11.40, 0.31, 2.80%)加工、贸易领域及农业服务领域与农民专业合作社建立协作关系,不支持城市资本直接进入农业生产过程。

  在经济发达地区安排试点,探索土地承包权流转交易办法。农户土地承包权向他人流转后,与村集体经济组织脱离关系,不再成为村集体经济组织成员,但仍然是社区成员,并享有平等获取公共服务的权利。此项改革试点以县区为单位设立,改革方案报请省级政府批准实施。

  在一般农区,农户土地承包权在一定期限内不进入市场交易,但农户的土地经营权可以转让、抵押、租赁。鼓励耕地租期在八年以上,但不得超过二十年。鼓励土地租赁交易在“注册农户”之间进行。

  以市级行政区为单位,确定家庭农场土地经营的最大规模。农场最大经营规模指标可以每隔五年左右作出调整。不支持建立经营规模过大、采用“分包制”或大量雇工经营的农场。

  按照市场化原则确立土地流转办法,政府机构不得直接插手土地流转交易,不得强制土地转让,不得干预交易价格,不得做交易中介。

  按土地用途管制注册约束土地流转交易,农业用地不得经由流转渠道转变为非农业用地。

  (四)农村宅基地管理制度改革

  中国农村宅基地管理制度弊端突出,必须下大决心予以改革。这一制度的主要缺陷:

  一是农民宅基地及住房被一刀切地禁止入市交易,使农民的财产权严重贬值;二是对农户实行无偿的宅基地划拨供给政策,造成土地资源的严重浪费,并在实践中越来越难以落实,产生了大量历史遗留问题;三是农村建设用地管理失序,未能将村庄用地纳入国家土地用途管理体系,且对农村宅基地与经营性用地流转交易实行不同政策,不利于提高农村建设用地的使用效率,也不利于乡村建设。

  深化农村宅基地管理改革的主要思路是:

  改革国家土地规划管理体制,为农村宅基地管理改革顺利推进创造条件。国家建立“农业保护区制度”,将适合农业发展的土地连片划定为农业保护区,替代目前实行的基本农田保护制度,以更有效地保护耕地,放活非耕地管理权限,促进土地要素的市场化。由国土资源部制定并实施农业保护区制度,并考虑通过立法程序将其转变为国家法规。

  农业保护区以及其他国家法定保护土地区域之外的土地,由省级以下的人民政府在国家主体功能区建设规划约束下,制定地方性土地规划管理方案,省级方案一次性报请国务院审批,省级以下非农用地的规划管理方案的制定及具体实施不再报国务院审批。这类区域的农村建设用地统一纳入地方政府土地规划管理体系,实行同地同权。这类区域的村庄用地可以一并规划开发,农民的宅基地及住房在符合规划的条件下可以自由入市。

  在农业保护区内,村庄全部占地不得用于非农产业开发,农民的宅基地可以继承,可以流转给本村居民。但对于脱离农业生产的农户,当其宅基地被复垦为农田时,应按照当地相近的建设用地交易价格予以补偿。农业保护区内的村庄宅基地的管理办法,由国家农业保护区制度作出具体规定。

  停止农村宅基地的福利性无偿划拨,用多种办法解决历史遗留问题。从2015 年起,停止对农户的福利性宅基地审批划拨。对于2015 年前符合申请使用宅基地条件但未获得宅基地的农户,政府采取多种办法协助解决其住房问题:

  一是鼓励有条件的年轻农民使用父辈的宅基地重新建设适合多代人口分居或合居的房舍;二是通过建设农村养老中心,将长辈腾出的房屋转给年轻农民;三是在乡镇范围内异地集中建设房屋,以有吸引力的价格出售给年轻农民居住;四是由政府有偿赎回符合条件的农户的宅基地申请权利。这几种方式要统筹考虑,确保在农村地区“居者有其屋”。实施这些措施时,地方财政可对农民给予必要补贴。

  (本文作者介绍:社科院农村发展研究所研究员,博士生导师。)

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